Comment l’État français paie pour saboter sa propre industrie
En France, il existe aujourd’hui des milliers de façons pour une entreprise de bénéficier d’un soutien public. Il peut s’agir d’une subvention, d’un crédit d’impôt, d’une exonération de cotisations, d’un prêt, d’une garantie, d’un dispositif européen ou encore d’un mécanisme beaucoup moins visible comme les certificats d’économies d’énergie, les CEE.
Le problème commence lorsqu’on cherche à savoir combien tout cela représente réellement. En mai 2025, la base de référence recensait 2 267 dispositifs d’aide aux entreprises. La commission d’enquête du Sénat a dû refaire elle-même le calcul du montant total, faute de données publiques suffisamment consolidées. Elle estime qu’au sens large, les aides aux entreprises ont représenté au moins 211 milliards d’euros en 2023. En retirant notamment les interventions financières de Bpifrance, certaines dépenses fiscales et celles liées à la TVA, le montant tombe à 108 milliards d’euros. Le Sénat précise qu’il s’agit d’un ordre de grandeur et même d’un plancher, puisque certaines aides régionales, locales et européennes n’ont pas pu être intégrées complètement.
Autrement dit, le sujet n’est pas simplement celui d’un État qui « donne de l’argent aux entreprises ». Une grande partie des mécanismes fonctionne de manière indirecte et répond à des objectifs différents. Soutenir l’emploi, attirer des investissements, financer la recherche, réduire les émissions, aider une industrie stratégique ou favoriser l’achat d’un véhicule électrique ne relève pas de la même logique.
Mais lorsqu’on regarde certains dossiers côte à côte, une question apparaît : l’État sait-il réellement où va tout cet argent et quelles contreparties il obtient en échange ? Le cas des CEE et de BYD permet de comprendre à quel point le système peut devenir paradoxal.
Quand EDF aide à vendre une voiture BYD
Depuis septembre 2026, BYD propose en France une prime de 365 euros sur ses modèles électriques pour les particuliers et de 555 euros pour les entreprises, dans le cadre des certificats d’économies d’énergie. BYD indique explicitement que cette prime est avancée par le concessionnaire et déduite du premier loyer. Et derrière ce dispositif se trouve notamment EDF.
Le détail est important parce qu’EDF n’est pas une entreprise énergétique comme une autre. Depuis sa renationalisation, l’État français détient 100 % de son capital. Pourtant, EDF est aussi soumise aux obligations du dispositif des CEE et peut proposer des primes permettant de financer des opérations considérées comme génératrices d’économies d’énergie.
Les CEE existent depuis 2006. Le principe est assez particulier : plutôt que de faire passer toute la dépense directement par le budget de l’État, la réglementation impose aux fournisseurs d’énergie, appelés les « obligés », de réaliser ou de provoquer des économies d’énergie. Ils peuvent notamment financer des opérations chez leurs clients ou acheter des certificats correspondant à des économies réalisées. EDF explique elle-même être l’un des principaux obligés du dispositif depuis sa création.
Et EDF est loin d’être seule. Parmi les entreprises concernées par les obligations CEE figurent notamment Engie, anciennement GDF, TotalEnergies, Eni, BP, Esso, Shell, Dyneff, Rubis Énergie, Picoty, Bolloré Énergie et Thévenin & Ducrot. Le système concerne également certains acteurs de la grande distribution qui mettent des carburants à la consommation, notamment Carrefour, E.Leclerc, Intermarché et Système U. Dans le gaz et les autres énergies, on retrouve également des acteurs comme Antargaz, Butagaz, Primagaz et Vitogaz. Des entreprises comme Dalkia et Engie Solutions sont également concernées selon les catégories d’activités et d’énergie. Les stations-service des grands distributeurs sont donc elles aussi prises dans cette mécanique, même si l’obligation réglementaire ne pèse pas indistinctement sur chaque station prise individuellement.
Depuis 2025, le mécanisme comprend également un dispositif spécifique destiné à favoriser l’achat ou la location longue durée de véhicules électriques neufs. C’est dans ce cadre que BYD peut afficher aujourd’hui ses 365 euros de prime CEE sur ses offres françaises. Le constructeur précise d’ailleurs que cette prime est proposée « en lien avec EDF ».
C’est là que naît l’image qui a beaucoup fait réagir : une entreprise publique française contribue indirectement à rendre moins chère une voiture fabriquée par un constructeur chinois qui concurrence directement les constructeurs automobiles européens.
Il serait toutefois faux de présenter cela comme une subvention directe de l’État français à BYD. Le dispositif n’est pas conçu pour sélectionner BYD et lui transférer de l’argent public. La prime est liée à l’éligibilité du véhicule au mécanisme CEE, et BYD n’est pas le seul constructeur concerné.
Le paradoxe est ailleurs. Une politique publique conçue pour accélérer l’électrification du parc automobile peut bénéficier aussi bien à un constructeur français ou européen qu’à un constructeur chinois, alors même que la France cherche parallèlement à renforcer sa propre industrie automobile.
Le gouvernement peut donc vouloir soutenir la production européenne, tandis qu’un autre dispositif public poursuit un objectif différent, celui de réduire la consommation énergétique et les émissions liées aux transports. Les deux politiques peuvent parfaitement être légales et fonctionner simultanément, tout en produisant un résultat industriel contradictoire.
C’est précisément ce qui rend le cas BYD intéressant : personne n’a nécessairement décidé de « subventionner BYD ». C’est l’empilement de politiques publiques différentes qui permet au constructeur d’en bénéficier.
Une aide qui n’est pas vraiment payée par l’État
Le fonctionnement des CEE rend également le terme « argent public » plus compliqué qu’il n’y paraît.
Le dispositif repose sur une obligation réglementaire imposée aux fournisseurs d’énergie. Ceux-ci doivent financer ou provoquer des économies d’énergie et peuvent ensuite obtenir les certificats correspondant aux opérations réalisées. EDF décrit elle-même les primes CEE comme des incitations financières proposées dans le cadre de cette obligation.
Cela signifie que le coût ne repose pas simplement sur le budget annuel de l’État. Une partie est intégrée dans les coûts des fournisseurs d’énergie et peut être répercutée sur les consommateurs.
La Cour des comptes estimait ainsi le coût annuel du dispositif à environ 6 milliards d’euros en 2022 et 2023. En 2023, elle évaluait à 164 euros la contribution moyenne de chaque ménage au financement du dispositif, soit environ 4,3 % de sa dépense énergétique annuelle moyenne.
Le consommateur peut donc avoir l’impression de recevoir une prime lorsqu’il achète une voiture électrique ou réalise des travaux de rénovation. Mais le système dans son ensemble est financé par les obligations imposées aux énergéticiens, dont le coût peut être répercuté sur les prix de l’énergie.
Le dispositif est d’ailleurs devenu considérable. Pour la sixième période, qui couvre 2026 à 2030, l’obligation annuelle globale a été portée à 1 050 TWh cumac, soit une hausse de 27 % par rapport à la période précédente. Le ministère de la Transition écologique présente les CEE comme l’un des principaux instruments français de maîtrise de la demande énergétique.
Cela explique aussi pourquoi le cas BYD est beaucoup plus large qu’une simple prime de 365 euros. Il donne un aperçu d’un système de plusieurs milliards d’euros par an dans lequel l’État fixe les règles, les fournisseurs financent les opérations et les consommateurs supportent indirectement une partie du coût.
Le problème ne s’arrête pas au financement
La question devient encore plus intéressante lorsqu’on regarde l’efficacité réelle des CEE.
Dans un rapport consacré au dispositif, la Cour des comptes a comparé les économies d’énergie déclarées avec ce qu’elle considère comme les économies réellement évitées.
Pour des opérations engagées en 2020, 106 TWh d’économies avaient été déclarés. Après avoir appliqué notamment une correction de 30 % liée à la surestimation des fiches standardisées et 1 % correspondant aux certificats annulés, la Cour évaluait les économies réellement évitées à 73,5 TWh.
Cela ne signifie pas que les CEE ne produisent aucune économie d’énergie. Le dispositif produit bien des effets et la Cour reconnaît son impact. Mais cela signifie que les chiffres théoriques utilisés pour mesurer certaines économies peuvent être très différents des économies effectivement constatées.
La Cour a également relevé des problèmes de fraude, de contrôle et d’effets d’aubaine. Plus le système devient complexe, plus il devient difficile de savoir quelle part de l’économie réalisée provient réellement de l’incitation financière et quelle part aurait eu lieu de toute façon.
Le cas BYD prend alors une autre dimension. Le débat n’est plus seulement de savoir si une voiture électrique est éligible à une prime. Il consiste à se demander si l’ensemble du mécanisme permet d’atteindre l’objectif fixé au meilleur coût possible.
2 267 dispositifs et personne n’a vraiment la facture totale
Le cas des CEE est finalement représentatif d’un problème beaucoup plus général.
La commission d’enquête du Sénat a recensé 2 267 dispositifs d’aide aux entreprises en mai 2025. Deux tiers de ces dispositifs sont des subventions, tandis que les avances remboursables ne représentent que 6 %. La majorité des dispositifs intervient dans le champ de l’économie au sens large, et les financeurs sont eux-mêmes extrêmement nombreux.
Le bloc communal représente environ 40 % des dispositifs recensés, tandis que les régions et leurs opérateurs en financent environ un quart. Ces chiffres portent sur le nombre de dispositifs et non sur les sommes dépensées, ce qui est important : ils ne permettent pas de dire que les communes dépensent 40 % de l’ensemble des aides. Ils montrent surtout à quel point le système est éclaté entre plusieurs niveaux de décision.
Le Sénat a également constaté qu’en 2023, il existait 255 dépenses fiscales en faveur des entreprises, pour un coût supérieur à 43 milliards d’euros.
C’est ce mille-feuilles qui rend les comparaisons difficiles. Une entreprise peut simultanément bénéficier d’un crédit d’impôt, d’une exonération de cotisations, d’un dispositif régional, d’une aide à l’investissement, d’un mécanisme européen et d’un dispositif environnemental sans qu’un seul tableau public permette nécessairement de présenter immédiatement le montant total de ces soutiens.
Le problème est suffisamment important pour que le Sénat ait dû produire lui-même son estimation des 211 milliards d’euros.
Michelin : quand l’aide publique ne garantit pas les emplois
Les contradictions apparaissent également lorsque l’on regarde les grands groupes industriels.
En 2024, Michelin a annoncé la fermeture de ses sites de Cholet et Vannes, concernant environ 1 200 salariés selon les chiffres présentés au Sénat. Le groupe avait perçu 42 millions d’euros de crédit d’impôt recherche en 2023. La même année, Michelin avait réalisé 1,5 milliard d’euros de dividendes et de rachats d’actions en 2024 selon les chiffres cités lors des débats parlementaires.
Il faut évidemment éviter de présenter ces chiffres comme s’ils démontraient que le crédit d’impôt avait financé les dividendes ou les fermetures. Ce lien n’est pas établi. Le problème est plutôt celui de la conditionnalité. Une aide peut avoir été accordée pour soutenir la recherche, l’investissement ou la compétitivité sans comporter l’obligation de maintenir éternellement un site industriel ou un nombre déterminé d’emplois.
Le cas de l’ancien site Michelin de La Roche-sur-Yon l’illustre encore davantage. Lors d’une audition au Sénat, il a été indiqué que 4,3 millions d’euros de CICE avaient notamment permis de financer des machines. Lorsque le site a ensuite été fermé, certaines machines sont restées en France tandis que d’autres ont été transférées vers des usines situées en Espagne, en Roumanie et en Pologne. Le dispositif n’imposait pas à Michelin de maintenir le site en échange du CICE.
C’est toute la différence entre une aide et un contrat de performance. L’État peut financer un objectif à un moment donné sans disposer nécessairement d’un mécanisme permettant de récupérer l’aide plusieurs années plus tard si la stratégie industrielle de l’entreprise change.
Sanofi : financer la recherche sans contrôler la stratégie de recherche
Le même problème apparaît dans la recherche pharmaceutique.
Le crédit d’impôt recherche est l’un des dispositifs fiscaux les plus importants dont bénéficient les entreprises françaises. En 2023, Sanofi déclarait environ 2,5 milliards d’euros de dépenses de recherche et développement en France et bénéficiait de 108 millions d’euros de crédit d’impôt recherche selon les données présentées à la commission d’enquête du Sénat.
Mais Sanofi avait également annoncé la suppression de 331 emplois dans la recherche et développement, dont 288 à Vitry-sur-Seine.
Ces deux informations ne constituent pas une contradiction juridique. Le crédit d’impôt recherche est calculé à partir de dépenses de recherche éligibles. Il ne constitue pas un contrat dans lequel l’État achète le maintien d’un nombre précis de chercheurs.
Mais la situation soulève une question industrielle très concrète : lorsqu’une entreprise bénéficie pendant des années d’un mécanisme fiscal destiné à soutenir sa recherche en France, jusqu’où l’État doit-il pouvoir intervenir lorsque cette même entreprise décide ensuite de réduire ou de déplacer certaines activités ?
Le Sénat a également relevé lors de ses auditions que les salariés eux-mêmes ne connaissaient pas toujours les montants d’aides reçus par leur entreprise. Dans le cas de Sanofi, le rapporteur a indiqué que des salariés avaient découvert au cours des travaux de la commission que le groupe avait perçu près d’un milliard d’euros de crédit d’impôt recherche sur dix ans.
Le problème n’est donc pas uniquement financier. Il est aussi lié à la transparence.
ArcelorMittal : 850 millions annoncés, mais pas encore versés
Le cas ArcelorMittal montre pourquoi il faut également faire attention aux chiffres utilisés dans ce débat.
En 2025, plusieurs responsables politiques ont évoqué une aide de 850 millions d’euros accordée à ArcelorMittal pour la décarbonation du site de Dunkerque, alors que le groupe annonçait parallèlement des suppressions d’emplois et avait versé 433 millions d’euros de dividendes en 2024.
Mais lors de son audition devant le Sénat, ArcelorMittal a apporté une précision importante : les 850 millions d’euros correspondaient à un engagement d’aide, et l’entreprise n’avait encore rien perçu. Le versement devait être conditionné au lancement effectif du projet et aux dépenses réellement engagées. Le projet avait été différé.
Cette précision change beaucoup la lecture du dossier.
Présenter 850 millions d’euros comme une somme déjà versée serait faux. Il s’agissait d’un engagement conditionnel.
Cela montre aussi pourquoi il faut distinguer, lorsqu’on parle d’aides publiques, les sommes annoncées, engagées, versées, les crédits d’impôt effectivement utilisés et les exonérations dont bénéficie une entreprise. Les mettre toutes dans la même catégorie donne rapidement des chiffres spectaculaires mais peut brouiller la réalité.
Auchan : quand les aides coexistent avec un plan social
Le groupe Auchan fournit un autre exemple cité au Sénat.
En 2024, le groupe a annoncé un plan de suppression de près de 2 400 emplois. Dans le même temps, les données présentées devant la commission d’enquête faisaient état de 630 millions d’euros d’aides fiscales et de 1,3 milliard d’euros d’exonérations de cotisations sociales reçues sur dix ans.
Là encore, ces montants ne signifient pas que l’État avait versé 1,93 milliard d’euros à Auchan sous forme de chèques. Ils regroupent des mécanismes fiscaux et sociaux très différents. Ils montrent néanmoins pourquoi la question de la conditionnalité revient constamment.
Si une entreprise reçoit un soutien public parce que l’État considère que son activité produit un intérêt économique ou social, faut-il ensuite exiger des engagements précis sur l’emploi, les investissements ou la localisation de la production ?
Aujourd’hui, ces exigences existent dans certains dispositifs, mais pas de manière uniforme. C’est justement l’une des faiblesses identifiées par la commission d’enquête : les contrôles, le suivi et l’évaluation varient fortement selon les aides.
Le vrai problème : l’État aide, mais ne sait pas toujours mesurer ce qu’il achète
Il serait trop simple de conclure que les aides publiques sont inutiles.
Une politique industrielle sans soutien public serait difficile à imaginer dans certains secteurs stratégiques. La recherche pharmaceutique, la décarbonation de l’industrie, les infrastructures, l’électrification des transports ou encore certaines activités technologiques nécessitent des investissements extrêmement lourds et comportent des risques que les entreprises ne veulent pas toujours assumer seules.
Le problème est plutôt celui de la mesure.
Lorsque l’État consacre des milliards à un objectif précis, il devrait pouvoir répondre à plusieurs questions élémentaires : combien a été dépensé, par qui, pour quel objectif, avec quelle contrepartie, quels résultats ont été obtenus et que se passe-t-il si l’objectif n’est pas atteint ?
Or la commission d’enquête du Sénat a précisément relevé des insuffisances sur ces différents points. Son rapport consacre un chapitre entier aux contrôles, au suivi et à l’évaluation et constate que la conditionnalité des aides reste aujourd’hui relativement peu contraignante.
La question devient encore plus importante lorsque plusieurs politiques publiques se superposent.
C’est exactement ce que montre BYD.
L’État veut accélérer la transition vers la voiture électrique. Il impose aux énergéticiens des obligations d’économies d’énergie. EDF, entreprise détenue à 100 % par l’État, participe à ce dispositif. Une prime CEE rend alors certaines voitures électriques moins chères. BYD, constructeur chinois, peut entrer dans le dispositif. Parallèlement, l’Europe cherche à renforcer sa filière automobile et la France cherche à préserver sa base industrielle.
Chaque politique possède sa propre logique. C’est leur rencontre qui produit le paradoxe.
Une machine devenue tellement complexe que son propre coût devient difficile à lire
La France n’est donc pas face à une seule « caisse noire » des aides publiques. Elle possède un système extrêmement fragmenté, composé de milliers de mécanismes qui ne poursuivent pas tous les mêmes objectifs.
Les 211 milliards d’euros annoncés par le Sénat ne doivent d’ailleurs pas être présentés comme 211 milliards de subventions versées directement aux entreprises. Ce chiffre au sens large comprend notamment des dépenses fiscales, des allègements de cotisations et des interventions financières de Bpifrance. Avec une définition plus restrictive, le montant estimé tombe à 108 milliards d’euros.
Mais même ce montant plus restreint reste considérable. Et surtout, il existe des sommes qui ne sont pas intégrées au calcul faute de données suffisamment solides, notamment certaines aides régionales, locales et européennes. Le rapport sénatorial précise donc lui-même que les 211 milliards constituent un plancher plutôt qu’un total absolu.
C’est probablement là que se trouve la véritable anomalie française.
Ce n’est pas forcément que l’État aide trop. C’est qu’il aide à travers tellement de mécanismes différents qu’il devient difficile d’évaluer l’ensemble comme une politique cohérente.
Un dispositif peut encourager l’achat d’une voiture électrique tandis qu’un autre cherche à protéger la production automobile européenne. Un crédit d’impôt peut soutenir la recherche d’une entreprise tandis que celle-ci réorganise ensuite ses effectifs. Une aide à la décarbonation peut être annoncée pour un projet industriel qui sera finalement retardé. Une prime énergétique peut bénéficier à un constructeur étranger sans que cela signifie que l’État ait décidé de soutenir ce constructeur.
Pris séparément, chacun de ces dispositifs peut avoir une justification.
Pris ensemble, ils racontent quelque chose de beaucoup plus difficile à contrôler : une économie dans laquelle l’État intervient partout, mais où il n’est pas toujours possible de déterminer rapidement combien il intervient au total, ce qu’il obtient en échange et si les différents dispositifs poursuivent réellement une stratégie commune.
Et c’est là que le choix politique de l’écologie menée sous Emmanuel Macron et par son camp devient particulièrement problématique. À force de multiplier les normes, les obligations et les incitations pour accélérer la transition, sans toujours intégrer suffisamment la question de la production, les politiques écologiques peuvent finir par fragiliser l’industrie française qu’elles prétendent accompagner.
Ce n’est pas nécessairement volontaire. C’est justement ce qui rend le mécanisme plus inquiétant : une politique peut vouloir décarboner la France tout en stimulant la demande pour des produits fabriqués ailleurs. Elle peut vouloir accélérer l’électrique tout en renforçant les industriels chinois qui dominent déjà une partie de cette chaîne de valeur.
L’État peut donc chercher à réindustrialiser la France tout en créant, par une autre politique, les conditions commerciales permettant à des concurrents étrangers de prendre des parts de marché.
Et le dossier BYD résume presque parfaitement cette contradiction. L’État n’a pas besoin de décider explicitement de subventionner un constructeur chinois pour que l’argent mobilisé par une politique publique contribue à rendre ses voitures moins chères. Il suffit que plusieurs politiques parfaitement cohérentes individuellement se rencontrent au même endroit.
